The doctrine of separation of powers implies that each pillar of democracy – the executive, legislature and the judiciary – perform separate functions and act as separate entities. The executive is vested with the power to make policy decisions and implement laws. The legislature is empowered to issue enactments. The judiciary is responsible for adjudicating disputes. The doctrine is a part of the basic structure of the Indian Constitution[1] even though it is not specifically mentioned in its text. Thus, no law may be passed and no amendment may be made to the Constitution deviating from the doctrine. Different agencies impose checks and balances upon each other but may not transgress upon each other’s functions. Thus, the judiciary exercises judicial review over executive and legislative action, and the legislature reviews the functioning of the executive. There have been some cases where the courts have issued laws and policy related orders through their judgements. These include the Vishakha case where guidelines on sexual harassment were issued by the Supreme Court, the order of the Court directing the Centre to distribute food grains (2010) and the appointment of the Special Investigation Team to replace the High Level Committee established by the Centre for investigating black money deposits in Swiss Banks. In 1983 when Justice Bhagwati introduced public interest litigation in India, Justice Pathak in the same judgement warned against the “temptation of crossing into territory which properly pertains to the Legislature or to the Executive Government”[2]. Justice Katju in 2007 noted that, “Courts cannot create rights where none exist nor can they go on making orders which are incapable of enforcement or violative of other laws or settled legal principles. With a view to see that judicial activism does not become judicial adventurism the courts must act with caution and proper restraint. It needs to be remembered that courts cannot run the government. The judiciary should act only as an alarm bell; it should ensure that the executive has become alive to perform its duties.” [3] While there has been some discussion on the issue of activism by the judiciary, it must be noted that there are also instances of the legislature using its law making powers to reverse the outcome of some judgements. (M.J. Antony has referred to a few in his article in the Business Standard here.) We discuss below some recent instances of the legislature overturning judicial pronouncements by passing laws with retrospective effect. On September 7, 2011 the Parliament passed the Customs Amendment and Validation Bill, 2011 which retrospectively validates all duties imposed and actions taken by certain customs officials who were not authorized under the Customs Act to do the stated acts. Some of the duties imposed were in fact challenged before the Supreme Court in Commissioner of Customs vs. Sayed Ali in 2011[4]. The Supreme Court struck down the levy of duties since these were imposed by unauthorised officials. By passing the Customs Bill, 2011 the Parliament circumvented the judgement and amended the Act to authorize certain officials to levy duties retrospectively, even those that had been held to be illegal by the SC. Another instance of the legislature overriding the decision of the Supreme Court was seen in the Essential Commodities (Amendment) Ordinance, 2009 which was passed into an Act. The Supreme Court had ruled that the price at which the Centre shall buy sugar from the mill shall include the statutory minimum price (SMP) and an additional amount of profits that the mills share with farmers.[5] The Amendment allowed the Centre to pay a fair and remunerative price (FRP) instead of the SMP. It also did away with the requirement to pay the additional amount. The amendment applied to all transactions for purchase of sugar by the Centre since 1974. In effect, the amendment overruled the Court decision. The executive tried to sidestep the Apex Court decision through the Enemy Property (Amendment and Validation) Ordinance, 2010. The Court had issued a writ to the Custodian of Enemy Property to return possession of certain properties to the legal heir of the owner. Subsequently the Executive issued an Ordinance under which all properties that were divested from the Custodian in favour of legal heirs by a Court order were reverted to him. The Ordinance lapsed and a Bill was introduced in the Parliament. The Bill is currently being examined by the Parliamentary Standing Committee on Home Affairs. These examples highlight some instances where the legislature has acted to reverse judicial pronouncements. The judiciary has also acted in several instances in the grey areas separating its role from that of the executive and the legislature. The doctrine of separation of powers is not codified in the Indian constitution. Indeed, it may be difficult to draw a strict line demarcating the separation. However, it may be necessary for each pillar of the State to evolve a healthy convention that respects the domain of the others.
[1] Keshavananda Bharti vs. State of Kerala AIR 1973 SC 1461
[2] Bandhua Mukti Morcha AIR 1984 SC 802
[3] Aravali Golf Club vs. Chander Hass (2008) 1 SCC (L&S) 289
[4] Supreme Court in Commissioner of Customs vs. Sayed Ali (2011) 3 SCC 537
[5] Mahalakshmi Mills vs. Union of India (2009) 16 SCC 569
14 मार्च, 2022 को राज्यसभा ने पूर्वोत्तर क्षेत्र विकास मंत्रालय (डीओएनईआर) के कामकाज पर चर्चा की। चर्चा के दौरान बजटीय आबंटन, योजनाओं के कार्यान्वयन तथा पूर्वोत्तर क्षेत्र की कनेक्टिविटी से संबंधित कई मुद्दों पर विचार किया गया। यह मंत्रालय पूर्वोत्तर क्षेत्र से संबंधित विकास योजनाओं और प्रॉजेक्ट्स की योजना बनाने, उनके कार्यान्वयन और निगरानी के लिए जिम्मेदार है। इस ब्लॉग पोस्ट में हम मंत्रालय के लिए 2022-23 के बजटीय आबंटनों का विश्लेषण करेंगे और उससे संबंधित विषयों पर विचार करेंगे।
इंफ्रास्ट्रक्चर और सामाजिक विकास को बढ़ावा देने के लिए पीएम-डिवाइन नामक नई योजना की घोषणा
2022-23 में मंत्रालय के आबंटन में 2021-22 के संशोधित अनुमानों की तुलना में 5% की वृद्धि हुई है। मंत्रालय को 2,800 करोड़ रुपए आबंटित किए गए हैं जिसे पूर्वोत्तर विशेष इंफ्रास्ट्रक्चर विकास योजना और पूर्वोत्तर सड़क क्षेत्र विकास योजना जैसी विभिन्न योजनाओं के लिए इस्तेमाल किया जाएगा। तालिका 1 में मंत्रालय के बजटीय आबंटन का क्षेत्रवार ब्रेकअप दिया गया है।
वित्त मंत्री ने अपने बजट भाषण में प्रधानमंत्री पूर्वोत्तर विकास पहल (पीएम-डिवाइन) नाम की एक नई योजना की घोषणा की थी। इसे पूर्वोत्तर परिषद (पूर्वोत्तर क्षेत्र के आर्थिक एवं सामाजिक विकास हेतु नोडल एजेंसी) द्वारा लागू किया जाएगा। पीएम-डिवाइन सड़क कनेक्टिविटी, स्वास्थ्य और कृषि जैसे क्षेत्रों में इंफ्रास्ट्रक्चर और विकास परियोजनाओं को वित्त पोषित करेगी। यह योजना मौजूदा केंद्रीय क्षेत्र या केंद्रीय प्रायोजित योजनाओं का स्थान नहीं लेगी, या उन्हें समाहित नहीं करेगी। योजना के लिए 1,500 करोड़ रुपए का शुरुआती आबंटन किया जाएगा।
तालिका 1: पूर्वोत्तर क्षेत्र विकास मंत्रालय के आबंटन का ब्रेकअप (करोड़ रुपए में)
|
प्रमुख मद |
2020-21 वास्तविक |
2021-22 बअ |
2021-22 संअ |
2022-23 बअ |
2021-22 संअ से 2022-23 बअ से परिवर्तन का % |
|
पूर्वोत्तर विशेष इंफ्रास्ट्रक्चर विकास योजना |
446 |
675 |
674 |
1,419 |
111% |
|
पूर्वोत्तर परिषद की योजनाएं |
567 |
585 |
585 |
702 |
20% |
|
पूर्वोत्तर सड़क क्षेत्र विकास योजना |
416 |
696 |
674 |
496 |
-26% |
|
पूर्वोत्तर एवं सिक्किम के लिए संसाधनों का केंद्रीय पूल |
342 |
581 |
581 |
- |
- |
|
अन्य |
270 |
322 |
344 |
241 |
-30% |
|
कुल |
1,854 |
2,658 |
2,658 |
2,800 |
5% |
नोट: बअ– बजट अनुमान; संअ – संशोधित अनुमान; पूर्वोत्तर परिषद की योजनाओं में विशेष विकास परियोजनाएं शामिल हैं।
स्रोत: 2022-23 के केंद्रीय बजट दस्तावेजों की मांग संख्या 23; पीआरएस।
पूंजीगत परिव्यय के लिए मांग से कम आबंटन
गृह मामलों संबंधी स्टैंडिंग कमिटी (2022) ने कहा है कि मंत्रालय ने जितनी मांग (794 करोड़ रुपए) की थी, उसके मुकाबले 2022-23 के बजट चरण में आबंटित राशि (660 करोड़ रुपए) 17% कम है। पूंजीगत व्यय में पूंजीगत परिव्यय शामिल होता है जिसके जरिए स्कूल, अस्पतालों, सड़क एवं पुलों जैसी परिसंपत्तियों का सृजन होता है। कमिटी ने गौर किया कि इससे उन परियोजनाओं और योजनाओं के कार्यान्वयन पर गंभीर असर हो सकता है जिनके लिए पूंजीगत परिव्यय की जरूरत होती है। उसने सुझाव दिया कि मंत्रालय को इस विषय में वित्त मंत्रालय से बात करनी चाहिए और वित्तीय वर्ष 2022-23 के संशोधित चरण में अतिरिक्त सहायता की मांग करनी चाहिए।
पिछले कुछ वर्षों में धनराशि की पूरा उपयोग नहीं किया गया
2011-12 (2016-17 को छोड़कर) के बाद से मंत्रालय बजटीय चरण में आबंटित धनराशि का उपयोग नहीं कर पाया है (रेखाचित्र 1)। उदाहरण के लिए 2020-21 में पूर्वोत्तर सड़क क्षेत्र विकास योजना के मामले में धनराशि का 52% उपयोग किया गया, जबकि पूर्वोत्तर विशेष इंफ्रास्ट्रक्चर विकास योजना (जलापूर्ति, बिजली, कनेक्टिविटी, सोशल इंफ्रास्ट्रक्टर से संबंधित इंफ्रास्ट्रक्चर प्रॉजेक्ट्स) के अंतर्गत केवल 34% धनराशि का उपयोग किया गया। मंत्रालय ने धनराशि के उपयोग न हो पाने के कई कारण बताए। इनमें परियोजनाओं के प्रस्ताव देर से प्राप्त होना और राज्य सरकारों की तरफ से यूटिलाइजेशन सर्टिफिकेट्स प्राप्त न होना शामिल है।
रेखाचित्र 1: 2011-12 के बाद मंत्रालय द्वारा धनराशि का पूरा उपयोग न करना
नोट: संशोधित अनुमान का उपयोग 2021-22 के वास्तविक व्यय के तौर पर किया गया है।
स्रोत: केंद्रीय बजट दस्तावेज (2011-12 से 2022-23); पीआरएस।
परियोजनाओं की धीमी रफ्तार
मंत्रालय सड़क एवं पुलों जैसे इंफ्रास्ट्रक्चर प्रॉजेक्ट्स के लिए कई योजनाओं को लागू करता है। कुछ योजनाओं की प्रगति अपर्याप्त रही है। स्टैंडिंग कमिटी (2022) ने कहा कि पूर्वोत्तर सड़क क्षेत्र विकास योजना के अंतर्गत कई सड़क परियोजनाओं की भौतिक प्रगति या तो शून्य है, या सिंगल डिजिट परसेंट में है, इसके बावजूद कि परियोजना के लिए धनराशि जारी की जा चुकी है। इसी तरह करबी अंगलोंग स्वायत्त क्षेत्रीय परिषद (असम में स्वायत्त जिला परिषद) तथा सामाजिक एवं इंफ्रास्ट्रक्चर विकास कोष (पूर्वोत्तर क्षेत्र में सड़क, पुलों का निर्माण, और स्कूलों एवं जलापूर्ति परियोजनाओं का निर्माण) के अंतर्गत परियोजनाओं की अपर्याप्त प्रगति देखी गई है।
घटते वन आवरण पर ध्यान देने की जरूरत
स्टैंडिंग कमिटी (2021) ने पूर्वोत्तर क्षेत्र विकास मंत्रालय को वन आवरण के संरक्षण के लिए काम करने का भी सुझाव दिया। कमिटी ने पूर्वोत्तर भारत में वन आवरण के घटने पर भी ध्यान दिया। भारतीय वनों की स्थिति पर केंद्रित रिपोर्ट (2021) के अनुसार, 2019 से 2021 के बीच जिन राज्यों के वन आवरण को सबसे अधिक नुकसान हुआ, वे हैं: (i) अरुणाचल प्रदेश (257 वर्ग किलोमीटर वन आवरण का नुकसान), (ii) मणिपुर (249 वर्ग किलोमीटर), (iii) नागालैंड (235 वर्ग किलोमीटर), (iv) मिजोरम (186 वर्ग किलोमीटर), और (v) मेघालय (73 वर्ग किलोमीटर)। वन आवरण में गिरावट के कई कारण हो सकते हैं, जैसे झूम खेती, पेड़ों की कटाई, प्राकृतिक आपदाएं, मानवजनित (पर्यावरणीय प्रदूषण) दबाव और विकासपरक गतिविधियां। कमिटी ने सुझाव दिया कि वन एवं पर्यावरण के संरक्षण के विभिन्न उपायों को प्राथमिकता दी जानी चाहिए और निर्धारित समय अवधि में उन्हें लागू किया जाना चाहिए। उसने यह सुझाव भी दिया कि मंत्रालय को निम्नलिखित कार्य करने चाहिए: (i) वन आवरण/घनत्व को बढ़ाने के लिए नियमित पौधरोपण करना चाहिए, और (ii) केंद्रीय प्रायोजित कार्यक्रमों के अंतर्गत वनों के संरक्षण के अंतिम लक्ष्य को प्राथमिकता देनी चाहिए।
राज्यसभा में चर्चा के दौरान कई सदस्यों ने महत्वपूर्ण विषय उठाए
राज्यसभा में 14 मार्च, 2022 को पूर्वोत्तर क्षेत्र विकास मंत्रालय के कामकाज पर चर्चा की गई। सदस्यों ने जिन विषयों को उठाया, उनमें से एक यह था कि मंत्रालय के पास अपना लाइन विभाग नहीं है। इस वजह से मंत्रालय को परियोजनाओं के कार्यान्वयन के लिए राज्यों के प्रशासनिक बल पर निर्भर रहना पड़ता है। कई दूसरे सदस्यों ने यह भी कहा कि क्षेत्र रेलवे और सड़क नेटवर्क से जुड़ा हुआ नहीं है जिससे इसका आर्थिक विकास प्रभावित होता है। सदन में इसके जवाब में पूर्वोत्तर क्षेत्र विकास मंत्री ने सदस्यों को आश्वासन दिया कि केंद्र सरकार सड़क, रेलवे, जलमार्ग और दूरसंचार के जरिए पूर्वोत्तर क्षेत्र की कनेक्टिविटी में सुधार करने के निरंतर प्रयास कर रही है।
पूर्वोत्तर के लिए केंद्रीय मंत्रालयों के आबंटन
केंद्रीय मंत्रालयों ने पूर्वोत्तर के लिए अपना 10% बजट आबंटित किया (धनराशि के आबंटन और उपयोग के लिए रेखाचित्र 2 को देखें)। पूर्वोत्तर क्षेत्र विकास मंत्रालय वह नोडल मंत्रालय है जोकि विभिन्न मंत्रालयों के आबंटनों की निगरानी करता है। 2022-23 में पूर्वोत्तर क्षेत्र के लिए सभी मंत्रालयों ने 76,040 करोड़ रुपए का आबंटन किया है। 2021-22 के संशोधित अनुमानों (68,440 करोड़ रुपए) के मुकाबले इसमें 11% की वृद्धि है। 2019-20 और 2021-22 में पूर्वोत्तर क्षेत्रों के लिए वास्तविक व्यय बजट अनुमान से क्रमशः 18% और 19% कम था।
रेखाचित्र 2: पूर्वोत्तर के लिए केंद्रीय मंत्रालयों का बजटीय आबंटन (करोड़ रुपए में)
स्रोत: रिपोर्ट संख्या 239: पूर्वोत्तर क्षेत्र विकास मंत्रालय की अनुदान मांग (2022-23), गृह मामलों से संबंधित स्टैंडिंग कमिटी; पीआरएस।
